Οι απευθείας αναθέσεις έχουν γίνει κανόνας: Πρωταθλητές τα νοσοκομεία – Έκθεση «κόλαφος»

Πεδίο δόξης λαμπρό εξακολουθούν να αποτελούν οι απευθείας αναθέσεις για τον δημόσιο τομέα αλλά και τους δήμους καθώς για πολλούς φορείς -και με το πρόσχημα της πανδημίας τα προηγούμενα χρόνια- συνεχίζουν να αποτελούν τον κανόνα αντί για την εξαίρεση.

Το μείζον αυτό ζήτημα εκτός του ότι γεννά ερωτηματικά αναφορικά με τη διαφάνεια και την ακεραιότητα της διαδικασίας, φαίνεται ότι συνήθως κοστίζει και ακριβότερα στον φορολούμενο. Αυτό προκύπτει και από την ειδική έκθεση – κόλαφο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία δημοσιοποιήθηκε πριν λίγες ημέρες και καταλήγει σε επτά προβλήματα και επτά συστάσεις.

Όπως προκύπτει από τα αποτελέσματα της έρευνας, η οποία διενεργήθηκε ύστερα από έλεγχο 64 δημόσιων φορέων σε δείγμα 5.073 συμβάσεων που είχαν συναφθεί από δημόσιους φορείς κατά το χρονικό διάστημα από 1.1.2021 έως 30.4.2022 με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης ή της διαδικασίας με διαπραγμάτευση, σε «πρωταθλητές» στο... άθλημα των απευθείας αναθέσεων αναδεικνύονται τα νοσοκομεία και οι ΥΠΕ. Συγκεκριμένα, στα 7 νοσοκομεία και τις 2 ΥΠΕ που ελέγχθηκαν, διαπιστώθηκε ότι οι απευθείας αναθέσεις λόγω ποσού ή κατόπιν διαπραγμάτευσης είναι το βασικό εργαλείο που χρησιμοποιείται τόσο για τις προμήθειες όσο και για τις υπηρεσίες, καθώς το ποσοστό τους επί του συνόλου των αναθέσεων των ανωτέρω φορέων ανέρχεται κατά μέσο όρο σε 84,32%!

Εάν μάλιστα συνυπολογισθούν και οι συμβάσεις ήσσονος αξίας το ποσοστό των απευθείας αναθέσεων επί του συνόλου των αναθέσεων κυμάνθηκε από 41,91% έως 96,85% με τον μέσο όρο να ανέρχεται σε 87,88%!

Συνολικά ελέγχθηκαν 31 ΟΤΑ α΄ βαθμού, 4 ΟΤΑ β΄ βαθμού και 2 νομικά πρόσωπα, 9 νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, 7 νοσοκομεία και 2 ΥΠΕ, 3 Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα και 6 Υπουργεία. Από τα αποτελέσματα προέκυψε ότι το ποσοστό των απευθείας αναθέσεων επί του συνόλου των συμβάσεων ανά ΟΤΑ α΄ βαθμού (το μεγαλύτερο μέρος του δείγματος) κυμάνθηκε από 9,19% έως 98,73% , ενώ σε 5 εξ αυτών υπερβαίνει το 80%, ανά νοσοκομείο από 31,91% έως 80,50%, ανά ΑΕΙ από 6,45% έως 13,69%, ανά ΟΤΑ β΄ βαθμού από 3,65% έως 19,19%, ανά νπδδ από 9,53% έως 100,00% (σε ένα διαδημοτικό λιμενικό ταμείο) και ανά Υπουργείο από 7,93% έως 86,05%.

Κι αυτό την ώρα που σύμφωνα με το Ευρωβαρόμετρο για τη διαφθορά, το 51% των πολιτών στην Ελλάδα πιστεύουν πως το να καταγγείλουν υποθέσεις διαφθοράς είναι άσκοπο, καθώς οι υπαίτιοι δεν θα τιμωρηθούν (ο Μ.Ο. στην ΕΕ είναι: 30%) και το 17. 41% των πολιτών στην Ελλάδα πιστεύουν πως όλοι γνωρίζουν για υποθέσεις διαφθοράς αλλά κανείς δεν καταγγέλλει τίποτα (ο Μ.Ο. στην ΕΕ είναι: 21%).

Βάσει της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι δημόσιοι φορείς στη χώρα μας εξακολουθούν να μην προγραμματίζουν εγκαίρως την κάλυψη των αναγκών τους, και να ... μπερδεύουν τον απρόβλεπτο με τον επείγοντα χαρακτήρα τους, δύο διαφορετικές προυποθέσεις του νόμου, οι οποίες όμως πρέπει να υφίστανται σωρευτικά προκειμένου να ανάψει το πράσινο φως για μια απευθείας ανάθεση, δηλαδή χωρίς τη διενέργεια διαγωνισμού, ενώ παράλληλα αποφεύγουν τις διαγωνιστικές διαδικασίες ακόμα και όταν αυτές δικαιολογούνται και προσαρμόζουν τους προυπολογισμούς των συμβάσεων στα όρια των απευθείας αναθέσεων.

Υπενθυμίζεται ότι η διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης ακολουθείται στις εξής περιπτώσεις:

• Όταν προηγούμενος διαγωνισμός με ανοικτή ή κλειστή διαδικασία απέβη άγονος,
• όταν τα έργα, τα αγαθά ή οι υπηρεσίες μπορούν να παρασχεθούν μόνον από έναν συγκεκριμένο οικονομικό φορέα
• στο μέτρο που είναι απολύτως απαραίτητο, όταν λόγω κατεπείγουσας ανάγκης οφειλόμενης σε γεγονότα απρόβλεπτα για την αναθέτουσα αρχή, δεν είναι δυνατή η τήρηση των προθεσμιών που προβλέπονται για τις ανοικτές, κλειστές ή ανταγωνιστικές διαδικασίες με διαπραγμάτευση. Η τελευταία αυτή περίπτωση είναι εκείνη που επικαλούνται πιο συχνά οι αναθέτουσες αρχές για την προσφυγή στην εν λόγω διαδικασία.

Σε επίπεδο προυπολογισμού, το ανώτατο όριο της εκτιμώμενης δαπάνης μέχρι του οποίου μπορεί να συναφθεί σύμβαση με απευθείας ανάθεση αυξήθηκε το 2021 από τα 20.000 ευρώ στα 30.000 ευρώ για τις συμβάσεις προμηθειών και γενικών υπηρεσιών και σε 60.000 ευρώ για τις δημόσιες συμβάσεις έργων ή κοινωνικών και άλλων ειδικών υπηρεσιών καθώς και έργων Τεχνολογίας Πληροφορικής και Επικοινωνιών.

Τα επτά ευρήματα του ελέγχου

Οι δημόσιοι φορείς δεν προγραμματίζουν εγκαίρως και ορθολογικά την κάλυψη των αναγκών τους. Προσαρμόζουν τις ανάγκες τους στο όριο των απευθείας αναθέσεων καλύπτοντας αυτές αποσπασματικά και προβαίνοντας σε κατατμήσεις.

Οι ελεγκτές σημειώνουν πως είναι αναγκαίο να υπάρχει ένα αξιόπιστο σύστημα καταγραφής των αναγκών και προτεραιοποίησής τους βάσει κριτηρίων εκ των προτέρων καθορισμένων, διαφανών και ει δυνατόν καθολικής αποδοχής. «Από τον έλεγχο δεν προέκυψε η ύπαρξη τέτοιου συστήματος. Αντιθέτως, αυτό που διαπιστώθηκε είναι ότι σε πλείστες περιπτώσεις ο προγραμματισμός, όπως αυτός αποτυπώνεται στον προϋπολογισμό του φορέα (αρχικό και μετά από αναμορφώσεις), είναι αποσπασματικός, ότι οι ανάγκες προσαρμόζονται στις διαθέσιμες πιστώσεις χωρίς να καλύπτονται πλήρως και ότι οι δαπάνες προϋπολογίζονται με τέτοιο τρόπο ώστε να προσαρμόζονται στο επιτρεπόμενο από τον νόμο όριο της απευθείας ανάθεσης, δηλαδή εγγράφονται πιστώσεις στο όριο των απευθείας αναθέσεων, προκειμένου ο φορέας να επωφεληθεί από την ευελιξία που παρέχεται από τις οικείες διατάξεις, χωρίς, όμως, ταυτόχρονα να ικανοποιούνται πλήρως οι ανάγκες του», τονίζεται στην ειδική έκθεση.

Μεγάλο μέρος των απευθείας αναθέσεων αφορά κάλυψη αναγκών οι οποίες δεν είχαν συμπεριληφθεί στον αρχικό προγραμματισμό του φορέα, όπως αυτός αποτυπώνεται στον αρχικό προϋπολογισμό, αν και ανακύπτουν παγίως κάθε έτος.

Επιπλέον προκύπτει ότι ακόμα και στις περιπτώσεις που μπορούν να εφαρμοστούν οι διατάξεις περί διαγωνιστικών διαδικασιών, παρατηρήθηκε ότι οι ελεγχόμενοι επιλέγουν να προσφύγουν σε αποσπασματική κάλυψη των αναγκών τους με απευθείας αναθέσεις αποφεύγοντας τις διαγωνιστικές διαδικασίες και ενδεχομένως και τον προσυμβατικό έλεγχο προβαίνοντας σε κατατμήσεις ομοειδών δαπανών.

Δεν αιτιολογείται επαρκώς ο απρόβλεπτος και επείγων χαρακτήρας των αναγκών που καλύπτονται με προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση. Οι αναθέτοντες φορείς ταυτίζουν το «απρόβλεπτο» με το «επείγον».

Το Ελεγκτικό Συνέδριο περατηρεί ότι οι αναθέτουσες αρχές ταυτίζουν το επείγον με το απρόβλεπτο, παρά το γεγονός ότι κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι μεγάλο μέρος των αναθέσεων με τη διαδικασία του κατεπείγοντος μπορούσαν να προβλεφθούν και να συμπεριληφθούν στον τακτικό προγραμματισμό του φορέα και να ανατεθούν μέσω των νόμιμων προβλεπόμενων διαγωνιστικών διαδικασιών. Η συνηθέστερη περίπτωση «απροβλέπτου» για τις αναθέτουσες αρχές, όπως προκύπτει από και από τον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, είναι τα έντονα καιρικά φαινόμενα. Ωστόσο το Ελεγκτικό Συμβούλιο σημειώνει πως με τις διαστάσεις που έχει λάβει η κλιματική αλλαγή και τη συχνότητα των φαινομένων είναι «αμφίβολο αν τέτοιου είδους εργασίες μπορούν στο σύνολό τους να θεωρηθούν απρόβλεπτες, όπως για παράδειγμα περιπτώσεις που εντοπίστηκαν στις συμβάσεις του ελεγχόμενου δείγματος και αφορούν καθαρισμό χειμάρρων, καθαρισμό δασών και αποκομιδή ογκωδών αντικειμένων».

Σημαντικά περιθώρια ενίσχυσης υφίστανται στην ουσιαστική συμμετοχή των διοικητικών υπηρεσιών του φορέα κατά τη διαδικασία που προηγείται της τελικής απόφασης ώστε να μην δημιουργούνται υπόνοιες αυθαιρεσίας και αδιαφάνειας.

Στην πράξη εντοπίστηκαν περιπτώσεις στις οποίες στάδια της διαδικασίας παραλείπονται με αποτέλεσμα να έχει προχωρήσει ανάθεση χωρίς να έχει συνταχθεί τεχνική έκθεση και χωρίς να έχουν προσδιοριστεί τα τεχνικά χαρακτηριστικά των προμηθευόμενων ειδών. Σε άλλη περίπτωση η πρόσκληση και η απόφαση ανάθεσης διενεργήθηκαν πριν τη σύνταξη της τεχνικής έκθεσης ή εισηγήσεις, μελέτες, ή τεχνικές περιγραφές δεν είχαν ημερομηνία ώστε να προκύπτει ότι προηγούνται της ανάθεσης. Εντοπίστηκε μάλιστα περίπτωση που η περιγραφή των υπό προμήθεια ειδών στις τεχνικές μελέτες που προηγήθηκαν των αναθέσεων ενσωμάτωνε τις τεχνικές προδιαγραφές του... αναδόχου καθώς το κείμενο των μελετών ταυτιζόταν απολύτως με το κείμενο των προσφορών και των τεχνικών προδιαγραφών του υποψηφίου αναδόχου.

Σε πολλές περιπτώσεις δεν καθορίζεται με σαφήνεια το αντικείμενο της σύμβασης ούτε προκύπτει ο τρόπος υπολογισμού της εκτιμώμενης δαπάνης. Δεν αποδεικνύεται προηγούμενη έρευνα αγοράς.

Διαπιστώθηκε ότι κατά κανόνα δεν τεκμηριώνονται οι ποσότητες των προς ανάθεση εργασιών, υπηρεσιών ή προμηθειών. Ο καθορισμός του προϋπολογισμού των αναθέσεων γίνεται "κατ' αποκοπή" χωρίς τον ακριβή προσδιορισμό του είδους και της ποσότητας του αντικειμένου της σύμβασης. Η ασάφεια του αντικειμένου της σύμβασης επηρεάζει όχι μόνο την κοστολόγησή της αλλά και την παρακολούθηση και την ορθή εκτέλεσή της, ιδίως στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών όταν δεν καθίσταται σαφές τι ακριβώς πρέπει να παράσχει ο ανάδοχος και τι να παραλάβει απ’ αυτόν ο φορέας.

Στις αναθέσεις με διαπραγμάτευση εντοπίστηκαν μάλιστα περιπτώσεις που η ανάθεση ή η υπογραφή της σύμβασης ...έπεται της εκτέλεσης των εργασιών.

«Στην πλειονότητα των συμβάσεων που ελέγχθηκαν, αν και οι φορείς ισχυρίζονται ότι διενεργούν έρευνα αγοράς, ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να επαληθευτεί καθόσον τέτοια στοιχεία δεν υπάρχουν», αναφέρεται στην έκθεση, στην οποία τονίζεται ότι παρατηρήθηκε επίσης το φαινόμενο αύξησης του προϋπολογισμού της συμβατικής αξίας στο νέο, υψηλότερο όριο της απευθείας ανάθεσης χωρίς αυτό να αιτιολογείται από αντίστοιχη αύξηση των αναγκών του φορέα.

Δεν παρέχονται εχέγγυα διαφάνειας ως προς την επιλογή του αναδόχου και τον καθορισμό του τιμήματος ιδίως όταν διενεργούνται επανειλημμένες αναθέσεις στον ίδιο ανάδοχο. Δεν υφίστανται προκαθορισμένα και επομένως επαληθεύσιμα κριτήρια επιλογής όσων καλούνται να υποβάλουν προσφορά. Δεν γίνεται διαπραγμάτευση του τιμήματος. Προσφέρονται χαμηλά έως μηδενικά ποσοστά έκπτωσης. Συστήματα ηλεκτρονικής αγοράς δεν εφαρμόζονται ευρέως.

Από τον έλεγχο προέκυψε ότι υπάρχουν συμβάσεις που απαιτούν επαγγελματικές άδειες συγκεκριμένης κατηγορίας και πιστοποιητικά τεχνικής ικανότητας τα οποία δεν προσκομίζονται.

Επιπλέον «οι επανειλημμένες αναθέσεις στον ίδιο ανάδοχο επί σειρά ετών δημιουργούν αμφισβητήσεις ως προς την αμεροληψία και για το λόγο αυτό η ανάγκη αιτιολόγησης της επιλογής του καθίσταται επιτακτικότερη», όπως υπογραμμίζεται.

Στην πλειονότητα των περιπτώσεων δεν αποδεικνύεται ότι οι φορείς διαπραγματεύονται το τίμημα με τον ανάδοχο που επιλέχθηκε, ενώ το ποσοστό έκπτωσης σε σχέση με την προϋπολογιζόμενη δαπάνη είναι ιδιαίτερα χαμηλό. Όταν καλείται ένας μόνος ανάδοχος το προσφερόμενο ποσοστό έκπτωσης είναι είτε μηδενικό είτε περί το 1%, πολύ χαμηλότερο σε σχέση με αυτό που επιτυγχάνεται στις διαγωνιστικές διαδικασίες.

Οι δημόσιοι φορείς δεν διαθέτουν σύστημα αξιολόγησης των καταγγελιών και αξιοποίησης αυτών για τη βελτίωση της ακεραιότητας της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων.

Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε είτε ότι δεν υπάρχει στους φορείς όργανο ή υπηρεσία που να παρακολουθεί και να αξιολογεί τις καταγγελίες (υπάρχουν φορείς που ακόμα δεν έχουν συστήσει μονάδες εσωτερικού ελέγχου) είτε ότι, ακόμα και σε περιπτώσεις που από τον οργανισμό εσωτερικής υπηρεσίας του φορέα προβλέπεται η λειτουργία Γραφείου Εσωτερικών Ερευνών και Διερεύνησης Καταγγελιών αυτό δεν είναι επαρκώς στελεχωμένο. Περαιτέρω από τις απαντήσεις που δόθηκαν προκύπτει ότι οι φορείς θεωρούν ότι η υποχρέωσή τους εξαντλείται στη σύσταση του εν λόγω γραφείου, αφού σε κανέναν από τους ελεγχόμενους δεν διαπιστώθηκε η υιοθέτηση συστήματος εσωτερικής διαχείρισης των καταγγελιών δηλαδή θέσπισης κριτηρίων αξιολόγησης αυτών και περαιτέρω αξιοποίησής τους προκειμένου.

Οι συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου

1. Οι δημόσιοι φορείς οφείλουν να παρακολουθούν συστηματικά τα αποθέματά τους και την εκτέλεση των τρεχουσών συμβάσεων ώστε να είναι σε θέση να γνωρίζουν τις πραγματικές ανάγκες τους και να προγραμματίζουν εγκαίρως την κάλυψή τους με την κατάλληλη διαδικασία. Οφείλουν να εγκαταστήσουν σύστημα καταγραφής των αναγκών τους αξιοποιώντας και τις δυνατότητες που πλέον παρέχονται από τα πληροφοριακά συστήματα. Για πάγιες, περιοδικές και επαναλαμβανόμενες συμβάσεις, θα μπορούσε να εξετασθεί η λύση του διαγωνισμού με ορίζοντα υλοποίησης πέραν του ενός οικονομικού έτους. Θα μπορούσαν επίσης να αξιοποιηθούν τα συστήματα ηλεκτρονικών αγορών και η δυνατότητα σύναψης συμφωνιών - πλαίσιο.
2. Η προκήρυξη των διαγωνισμών πρέπει να γίνεται προ ευλόγου χρονικού διαστήματος ανάλογα με τον μέσο όρο διάρκειας αντίστοιχων διαγωνισμών στο παρελθόν, ώστε να καταλείπεται ο αναγκαίος χρόνος για την ολοκλήρωσή τους. Οι καθυστερήσεις που οφείλονταν σε δικαστικές προσφυγές πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν.
3. Να ακολουθούνται αυστηρά οι εσωτερικές διαδικασίες για την ολοκλήρωση της σύμβασης και να τηρείται ο διακριτός ρόλος κάθε οργάνου. Να ανατίθενται στο υπηρετούν προσωπικό διακριτά και συγκεκριμένα καθήκοντα κατά τρόπο ώστε να μην εμπλέκεται με όλα τα αντικείμενα εργασίας το ίδιο πρόσωπο. Γενικώς επιβάλλεται να ενσωματώνονται στο σύστημα θεσμικά αντίβαρα που να αποκλείουν την κυριαρχία επί της όλης διαδικασίας από ένα και μόνο πρόσωπο.
4. Να λαμβάνεται μέριμνα για τη διαρκή ενημέρωση και εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού σε θέματα που άπτονται των δημοσίων συμβάσεων με συστηματική παρακολούθηση της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και έμφαση στις έννοιες του «απροβλέπτου και του επείγοντος».
5. Να καθορίζονται εκ των προτέρων σαφή και αντικειμενικά κριτήρια για την επιλογή του αναδόχου ανάλογα με τη φύση της σύμβασης και να αποδεικνύεται ότι η επιλογή έγινε βάσει των κριτηρίων αυτών.
6. Να αιτιολογείται ειδικώς η εκτιμώμενη δαπάνη της σύμβασης και να τεκμηριώνεται η προηγούμενη διενέργεια έρευνας αγοράς. Να υφίσταται διακριτή φάση διαπραγμάτευσης ως προς το τίμημα και να φυλάσσονται τα σχετικά στοιχεία.
7. Να αναπτυχθεί σύστημα ενδογενούς ελέγχου εντός του οποίου θα αξιοποιούνται και τυχόν καταγγελίες και να υιοθετηθούν οι ασφαλιστικές δικλίδες για την ακεραιότητα της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων.