Τροπολογίες μέσω τρικ και... ρεκόρ κακής ποιότητας νομοθέτησης: Τι περιείχε η εκλογική χρονιά του 2023 - Ο καλύτερος και ο χειρότερος νόμος

Αρνητικά βαθμολογείται το 2023 σε ό,τι αφορά την ποιότητα της νομοθέτησης καθώς στην εκλογική χρονιά, η οποία ολοκληρώνεται σε λίγες ημέρες ο σχετικός δείκτης υποχώρησε κατά 4,74 μονάδες σε σχέση με το 2022, όπως προκύπτει από τα στοιχεία που δημοσίευσε το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών.

Αναλυτικότερα, η νομοθετική ποιότητα στην Ελλάδα το 2023 (Ιανουάριος - Απρίλιος) βαθμολογείται από τον Δείκτη με 45,66. Η αντίστοιχη βαθμολογία για το 2022 είναι 50,40, έναντι 49,05 το 2021. Η υποχώρηση που σημειώνεται το 2023 οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι παραδοσιακά το διάστημα πριν τις εθνικές εκλογές η ποιότητα νομοθέτησης υποχωρεί.

Στα θετικά της χρονιάς συγκαταλέγεται η μείωση των τροπολογιών, οι οποίες κατά μέσο όρο έφτασαν τις 1,83 ανά νόμο. Ωστόσο η μείωση αυτή μάλλον αντανακλά την αλλαγή της μεθόδου διαχείρισης των τροπολογιών παρά τον πραγματικό περιορισμό τους. Κι αυτό γιατί ο αριθμός των τροπολογιών μπορεί να περιορίστηκε, αλλά συνέχισαν να αυξάνονται τα άρθρα τους και κατά συνέπεια τα υπό ρύθμιση πεδία, τα οποία στη μεγάλη τους πλειονότητα ήταν άσχετα με το αντικείμενο του κυρίως νόμου που συνόδευαν και άγγιξαν την τρέχουσα χρονιά ιστορικό ρεκόρ. Ως αποτέλεσμα το 2023 είχαμε λιγότερες έκτακτες τροπολογίες, αλλά πιθανότατα περισσότερες έκτακτες ρυθμίσεις καθώς η κάθε τροπολογία έμοιαζε περισσότερο με ...μίνι νομοσχέδιο.

Υπενθυμίζεται ότι οι τροπολογίες δεν υπόκεινται στον ίδιο βαθμό στους κανόνες καλής νομοθέτησης, καθώς δεν αναρτώνται σε δημόσια διαβούλευση, δεν συνοδεύονται από έκθεση συνεπειών ρύθμισης και αν κατατεθούν τελευταία στιγμή δεν συζητιούνται στις αρμόδιες επιτροπές της Βουλής. «Δεδομένου, δε, ότι ψηφίζονται στο σύνολό τους και δεν υπάρχει δυνατότητα οι βουλευτές να υπερψηφίζουν μόνο κάποια από τα άρθρα τους και να καταψηφίσουν κάποια άλλα, τίθεται ευθέως ζήτημα κακής νομοθέτησης και απαξίωσης της νομοθετικής κοινοβουλευτικής λειτουργίας», επισημαίνεται στη μελέτη.

Το 2023 ένας νόμος είχε τροπολογίες που αποτελούνταν, κατά μέσο όρο, από περισσότερα από 6 άρθρα, σχεδόν διπλάσια σε σχέση με τα έτη 2015 - 2020. Αναφορικά με τη σχετικότητα των τροπολογιών με τις διατάξεις του νόμου, το 2023 το ποσοστό υποχώρησε στο 18%, ενώ σε γενικές γραμμές 6 έως 8 στις 10 τροπολογίες είναι άσχετες με τις διατάξεις του νόμου.

Σύμφωνα με τα στοιχεία του ΚΕΦΙΜ, οι αρνητικές εξελίξεις για τη χρονιά που φτάνει στο τέλος της, συνοψίζονται στα παρακάτω ευρήματα:

• Καμία έκθεση συνεπειών ρύθμισης νόμου του 2023 δεν περιέχει ποσοτικά στοιχεία για τις επιπτώσεις στην κοινωνία, την οικονομία, το περιβάλλον και το κράτος που να εξηγούν και να υποστηρίζουν την ανάγκη της ρύθμισης. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει πως στην προκοινοβουλευτική διαδικασία εξακολουθεί να υπάρχει τεράστιο έλλειμμα τεκμηρίωσης των δημόσιων πολιτικών και πως η έκθεση ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης αντιμετωπίζεται περισσότερο ως ένα διαδικαστικό προαπαιτούμενο παρά ως μία συστηματική κριτική αποτίμηση των θετικών και αρνητικών συνεπειών της εισαγόμενης ρύθμισης.

• Τα άρθρα των τροπολογιών συνεχίζουν να αυξάνονται, φτάνοντας το 2023 το ιστορικό υψηλό των 6,3 άρθρων ανά τροπολογία, καθιστώντας τες πολύ-τροπολογίες με άσχετα μεταξύ τους θέματα.

• Το 82% των τροπολογιών που ψηφίστηκαν ανά νόμο το 2023 ήταν άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου.  

• Η μεγαλύτερη αδυναμία στην ποιότητα νομοθέτησης το 2023 εντοπίζεται στην εφαρμογή των νόμων (38,4/100) και συνδέεται, μεταξύ άλλων, με δύο βασικά χαρακτηριστικά της νομοθετικής διαδικασίας: την επίσπευση της νομοθέτησης λόγω των επερχόμενων εκλογών και τη συμβολική νομοθέτηση, κατά την οποία οι νόμοι ψηφίζονται με στόχο την ικανοποίηση της κοινής γνώμης και όχι την επίλυση πραγματικών προβλημάτων.  

• Ο μέσος όρος ημερών διαβούλευσης το 2022 ήταν 16,6 ημέρες, 1,9 ημέρες περισσότερες σε σχέση με το 2021, αλλά το 2023 μειώθηκε σε 12 ημέρες, 4 ημέρες λιγότερες σε σχέση με το 2022. Σχετικά με το περιεχόμενο της διαβούλευσης, τα στοιχεία δείχνουν πως μόλις το 67,3% των άρθρων που περιλαμβάνονται στο τελικό κείμενο του νόμου ήταν διαθέσιμα προς διαβούλευση το 2023, παρουσιάζοντας όμως βελτίωση σε σχέση με το 2022.

Να σημειωθεί ότι ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης του Κέντρου Φιλελεύθερων Μελετών εξετάζει στη φετινή του έκδοση τους νόμους που ψηφίστηκαν κατά το ημερολογιακό έτος 2022 και για το 2023, μέχρι το κλείσιμο της Βουλής, τον Απρίλιο.

Ο καλύτερος και ο χειρότερος νόμος του 2023 (Ιανουάριος-Απρίλιος)

Ο νόμος του 2023 με την υψηλότερη συνολική βαθμολογία στον Δείκτη (60,85 / 100) είναι ο 5038 «Κώδικας Μετανάστευσης», που κατατέθηκε στη Βουλή από τον Υπουργό Μετανάστευσης και Ασύλου, Παναγιώτη Μηταράκη. Ο νόμος έχει σχετικά υψηλή επίδοση στην κοινοβουλευτική διαδικασία, καθώς δεν κατατέθηκαν τροπολογίες.

Ο νόμος του 2023 με τη χαμηλότερη συνολική βαθμολογία στον Δείκτη (29,04 / 100) είναι ο 5039 «Μέτρα στήριξης των συγγενών των θυμάτων και των πληγέντων του σιδηροδρομικού δυστυχήματος των Τεμπών της 28ης Φεβρουαρίου 2023, συνταξιοδοτική διάταξη, ρυθμίσεις για την ενίσχυση της ασφάλειας των συγκοινωνιών, διατάξεις για την ενίσχυση της ανάπτυξης, παρεμβάσεις για τον εκσυγχρονισμό της τουριστικής νομοθεσίας και άλλες επείγουσες διατάξεις», που κατατέθηκε στη Βουλή από τον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων, Άδωνη Γεωργιάδη.

Ο νόμος έχει αρκετά χαμηλή επίδοση κυρίως ως προς την εφαρμογή του, καθώς προβλέπει 59 εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις, από τις οποίες μόνο ένα ποσοστό 17% ενεργοποιήθηκε σε διάστημα 6 μηνών από την ψήφιση του.

Αναφορικά με την προηγούμενη χρονιά, ο χειρότερος νόμος του 2022 με βαθμολογία στον Δείκτη (35,52 / 100) είναι ο 4964 που περιλάμβανε διατάξεις για την απλοποίηση της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, θέσπιση πλαισίου για την ανάπτυξη των Υπεράκτιων Αιολικών Πάρκων, την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης, την προστασία του περιβάλλοντος και είχε κατατεθεί στη Βουλή από τον τότε Υπουργό Περιβάλλοντος και Ενέργειας, Κώστα Σκρέκα. 

Κάθε χρόνο και ...χειρότερα στην εφαρμογή των νόμων

Συνολικά από το 2015 μέχρι τον Απρίλιο του 2023 έχουν εκδοθεί πάνω 4.190 νομοθετήματα και 61.000 σελίδες νομοθέτησης. Ωστόσο η εφαρμογή των νόμων παραμένει ένα από τα πιο αδύνατα σημεία τους με αποτέλεσμα συχνά να παραπέμπει σε ...συμβολική νομοθέτηση. Κι αυτό διότι δεν ενεργοποιούνται οι εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις και Προεδρικά Διατάγματα. Το 2023 καμία εξουσιοδότηση για Προεδρικό Διάταγμα δεν ενεργοποιήθηκε εντός 6 μηνών από τη δημοσίευση του νόμου, ενώ αντίστοιχα ενεργοποιήθηκε μόλις το 14% των εξουσιοδοτήσεων για Υπουργικές Αποφάσεις.

Το ζήτημα στην εφαρμογή των νόμων, όπως σημειώνουν οι ερευνητές, οφείλεται, μεταξύ άλλων, σε δύο βασικά χαρακτηριστικά της νομοθετικής διαδικασίας:

• στην επίσπευση της νομοθέτησης λόγω των επερχόμενων εκλογών και

• στη γνωστή επί σειρά ετών συμβολική νομοθέτηση, κατά την οποία οι νόμοι ψηφίζονται κυρίως για την ικανοποίηση της κοινής γνώμης και όχι για την πραγματική επίλυση σημαντικών προβλημάτων. Επίσης, ελλιπή κρίνονται τα νομοτεχνικά χαρακτηριστικά, όπως και η προκοινοβουλευτική διαδικασία, ενώ αντίθετα φαίνεται να παρατηρούνται μικρές αλλά σταθερές βελτιώσεις στην κοινοβουλευτική διαδικασία.

Σε επίπεδο εποχής, τον Δεκέμβριο ψηφίζονται οι περισσότερες τροπολογίες από οποιονδήποτε άλλο μήνα, γεγονός που καταδεικνύει τον όγκο των έκτακτων ρυθμίσεων που στριμώχνονται στο τέλος του έτους και τη χαμηλή ποιότητα του νομοθετικού σχεδιασμού. Είναι χαρακτηριστικό ότι σχεδόν 1 στις 5 τροπολογίες της περιόδου 2015-2023 έχει ψηφιστεί τον τελευταίο μήνα του χρόνου.

Η ποιότητα της νομοθέτησης υποχωρεί σημαντικά και πριν τη διακοπή εργασιών της Βουλής για εκλογές, καθώς και τις διακοπές του καλοκαιριού και των Χριστουγέννων, ενώ παράλληλα αυξάνεται σημαντικά ο αριθμός των τροπολογιών που ψηφίζονται.