Θαύμα ή τραύμα; Η έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη για τον τουρισμό - «Ασαφής και επιλεκτική νομοθέτηση, έλλειψη οράματος και στρατηγικής»

Ασαφή και συχνά αντικρουόμενη νομοθέτηση, αποσπασματική και ευκαιριακή αντιμετώπιση μεμονωμένων θεμάτων, έλλειψη μιας ενιαίας αντίληψης στρατηγικής και διακυβέρνησης ως προς τον συνολικότερο σχεδιασμό και την αναπτυξιακή πορεία της χώρας, διαπιστώνει ο Συνήγορος του Πολίτη στην πρώτη του ειδική εκτενή έκθεση για τον βιώσιμο τουρισμό.

«Ο τουρισμός αποτελεί ένα πεδίο, όπου η έλλειψη οράματος και στρατηγικής αναδεικνύεται με ιδιαίτερη ένταση», επισημαίνει ο Συνήγορος, Ανδρέας Ποττάκης στον πρόλογο της έκθεσης των 168 σελίδων, η οποία βασίζεται μεταξύ άλλων στην εμπειρία της Αρχής από τη διερεύνηση σημαντικού αριθμού αναφορών που έχει δεχτεί, καθώς και από τις συναντήσεις εργασίας που πραγματοποίησε με εκπροσώπους του τουριστικού επιχειρηματικού κλάδου και της Διοίκησης.

Το ζήτημα του υπερτουρισμού, αλλά και οι συνέπειές του, στις οποίες συγκαταλέγεται και η στεγαστική κρίση που μαστίζει πολλές περιοχές του κόσμου οδηγεί στη λήψη μέτρων με τελευταίο παράδειγμα τη Βαρκελώνη, η δημοτική αρχή της οποίας ανακοίνωσε πως από το 2029 σκοπεύει να απαγορεύσει την ενοικίαση διαμερισμάτων σε τουρίστες. Στόχος είναι να δοθεί προτεραιότητα στην οικιστική σε σχέση με την τουριστική χρήση καθώς η Βαρκελώνη είναι μία από τις συχνότερα επισκέψιμες πόλεις της Ευρώπης και έχει 10.000 άδειες τουριστικών διαμερισμάτων.

Ο μαζικός τουρισμός όμως δεν αποτελεί πρόβλημα μόνο για τις μεγάλες πόλεις. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, το οποίο αναφέρεται και σε έκθεση επιτροπής του Ευρωπαικού Κοινοβουλίου, είναι και η Σαντορίνη, ένα από τα νησιά ναυαρχίδες του ελληνικού τουρισμού. Το νησί των 76 τετραγωνικών χιλιομέτρων έχει μόλις 15.550 μόνιμους κατοίκους, «παράγει» τουριστικά έσοδα 1 δις ευρώ ετησίως, ενώ το 2017 φιλοξένησε 5,5 εκατομμύρια επισκέπτες, έναντι 2,2 εκατομμυρίων το 2012, ενώ πλέον οι επισκέπτες φτάνουν τα 6 εκ.

«Η έλλειψη τουριστικής διακυβέρνησης και στρατηγικής συνεργασίας, μεταξύ των τοπικών και των εθνικών αρχών, θα μπορούσε να θέσει το μέλλον του προορισμού σε κίνδυνο», αναφέρει η έκθεση επιτροπής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Αντιστρόφως ανάλογη του πληθυσμού των ελληνικών νησιών το καλοκαίρι είναι και η στελέχωση των υπηρεσιών που θα έπρεπε να διενεργούν ελέγχους δεδομένου και του μεγάλου αριθμού καταγγελιών, ειδικά όσον αφορά τον αιγιαλό και την παραλία. Η υποστελέχωση των υπηρεσιών αυτών, όπως διαπιστώνει και ο Συνήγορος είναι σοβαρή συχνά στα όρια του ακραίου. «Τα πρωτεία έχουν οι Υπηρεσίες Δόμησης των Δήμων, αλλά και οι Υπηρεσίες Περιβάλλοντος των Περιφερειών και οι Κτηματικές Υπηρεσίες, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι οι λοιπές εμπλεκόμενες (π.χ. Αρχαιολογικές Υπηρεσίες, Υπηρεσίες Τουρισμού, κ.λπ.) μπορούν να θεωρηθούν επαρκώς στελεχωμένες, ιδίως στην περιφέρεια».

Ακραίο παράδειγμα αποτελεί η Κτηματική Υπηρεσία Α΄ Κυκλάδων, με έδρα την Ερμούπολη και αρμοδιότητα σε μια περιοχή της χώρας με εκτεταμένη ακτογραμμή και εντονότατη τουριστική κίνηση. Το προσωπικό της αποτελείται από έναν Αναπληρωτή Προϊστάμενο, δύο μηχανικούς και δύο διοικητικούς υπαλλήλους. Η Κτηματική Υπηρεσία Β΄ Κυκλάδων που έχει ιδρυθεί από το 2017, με έδρα την Νάξο, δεν έχει ακόμα στελεχωθεί και λειτουργήσει. Ως αποτέλεσμα, επί μακρόν η Κτηματική Υπηρεσία Κυκλάδων Α΄ αδυνατούσε να πραγματοποιήσει την οποιαδήποτε αυτοψία και πλέον πραγματοποιεί τις πλέον επείγουσες ή σημαντικές.

Ο Συνήγορος του Πολίτη εκτιμά ότι θα πρέπει να υπάρξει σαφέστερη νομοθέτηση, αποφυγή των κάθε είδους θεσμοθετημένων παρεκκλίσεων, αλλά και πολλοί έλεγχοι για την τήρησή της δεδομένου ότι η άνοδος της τουριστικής κίνησης και στη χώρα μας είναι ραγδαία.

Σύμφωνα με τα επίσημα στοιχεία, το 2023, ο αριθμός των ξένων επισκεπτών άγγιξε τα 33 εκατομμύρια, αυξημένος κατά 5 εκ. συγκρκτικά με το 2022. Σε αρκετές περιοχές της χώρας, ο πληθυσμός διπλασιάστηκε, τριπλασιάστηκε ή και πολλαπλασιάστηκε, κατά τη διάρκεια της θερινής τουριστικής περιόδου, ιδίως στα νησιωτικά συμπλέγματα του Αιγαίου και του Ιονίου.

Σημαντική είναι και η συμβολή του τουρισμού στην οικονομία αφού η άμεση οικονομική του συνεισφορά υπολογίζεται στο 11,5% του Α.Ε.Π. και η έμμεση προσεγγίζει το 30%. Σύμφωνα με τα στοιχεία της Τραπέζης της Ελλάδος, τα τουριστικά έσοδα για το 2023 πλησίασαν το ποσό – ρεκόρ των 20,5 δισεκατομμυρίων ευρώ, ενώ το ταξιδιωτικό ισοζύγιο υπερέβη τα 18 δισεκατομμύρια ευρώ, μολονότι παρατηρήθηκε μείωση της μέσης δαπάνης ανά ταξίδι. Αύξηση καταγράφηκε στην κίνηση, τόσο των αεροδρομίων όσο και των λιμανιών, ενώ αξιοσημείωτη, σε σχέση με το 2022, υπήρξε η αύξηση των αφίξεων μέσω οδικών αξόνων / συνοριακών σταθμών, που προσέγγισε το 35%. Οι προβλέψεις για το τρέχον έτος, με βάση και την αύξηση που καταγράφεται στις αεροπορικές κρατήσεις, θέτουν τον πήχη των εσόδων στα 21 εκατομμύρια ευρώ.

Παράλληλα ο τουρισμός απασχολεί άμεσα περίπου 800.000 εργαζόμενους παρέχοντας εισόδημα σε περίπου δύο εκατομμύρια.

Οι πιέσεις από τον τουρισμό

Η σημασία του τουρισμού για την Ελλάδα αποτελεί και έναν από τους λόγους, για τους οποίους θα πρέπει να διαφυλαχθεί, αλλά με όρους βιωσιμότητας, επισημαίνουν οι ειδικοί. Οπως αναφέρεται στην έκθεση, οι πιέσεις που ασκεί ο τουρισμός στο περιβάλλον συνδέονται κυρίως με την αλλαγή χρήσεων γης (εξαιτίας της δημιουργίας νέων υποδομών και άλλων εγκαταστάσεων για τουριστική χρήση), και συγκεκριμένα με την επέκταση του αστικού περιβάλλοντος εις βάρος του φυσικού ειδικά όταν κάτι τέτοιο γίνεται εις βάρος περιοχών που είναι σημαντικές για την περιβαλλοντική ισορροπία και την κλιματική αλλαγή.

Στις περιπτώσεις των αστικών περιοχών, «κυριαρχούν οι κοινωνικο-πολιτιστικές επιπτώσεις, με την εξάπλωση τουριστών σε περιοχές που παλιότερα εξυπηρετούσαν κυρίως τη μόνιμη κατοικία και την αλλοίωση της πολυλειτουργικής φυσιογνωμίας της γειτονιάς. Ειδικά σε ό,τι αφορά στον νησιωτικό χώρο, τα νησιά χαρακτηρίζονται από μικρό μέγεθος και περιορισμένους πόρους, η υπερκατανάλωση των οποίων δημιουργεί ιδιαίτερο πρόβλημα στην περιβαλλοντική τους ισορροπία».

Ανάμεσα στα βασικά ζητήματα που διαπιστώνει η έκθεση είναι:

• Η μη ολοκλήρωση του πλαισίου χωρικού σχεδιασμού: Αποτέλεσμα είναι η υπερσυγκέντρωση τουριστικών μονάδων σε συγκεκριμένες περιοχές, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες και η φέρουσα ικανότητά τους, καθώς και η εγκατάσταση ανταγωνιστικών χρήσεων. Ακόμα και σήμερα πολεοδομικό σχεδιασμό έχει μόνο το 20% της ελληνικής επικράτειας, ενώ εκκρεμεί η εκπόνηση 260 Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων.
• Η απουσία Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού για τον Τουρισμό. Αυτό που είχε καταρτιστεί, ακυρώθηκε από το ΣτΕ, αλλά η σύνταξη ενός νέου έχει αργήσει τουλάχιστον επτά χρόνια. Κατά συνέπεια η οργάνωση των τουριστικών επενδύσεων ρυθμίζεται βάσει των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων, εκ των οποίων πολλά είναι πλέον παρωχημένα, καθώς δεν έχουν αναθεωρηθεί, όπως προβλέπεται, (π.χ. του Νοτίου Αιγαίου που περιλαμβάνει και τα νησιά των Κυκλάδων).
• Εκτός σχεδίου δόμηση: Ελλείψει χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, συνεχίζεται η εκτός σχεδίου δόμηση, όπου κατευθύνεται μεγάλος αριθμός ξενοδοχείων, τουριστικών καταλυμάτων και β’ παραθεριστικής κατοικίας, χωρίς να υπάρχει η απαραίτητη υποδομή (π.χ. δίκτυο ηλεκτροδότησης, αποχετευτικό δίκτυο, δίκτυο ύδρευσης, οδικό δίκτυο, οριοθέτηση ρεμάτων, κ.λπ.). Η εκτός σχεδίου δόμηση εμφανίζεται εντονότερη σε τουριστικούς προορισμούς.
• Ο Συνηγορος μάλιστα διαπιστώνει ότι «διαχρονικά η Πολιτεία, μέσω παρεκκλίσεων σε νομοθετικές ρυθμίσεις και σε αντίθεση με τη νομολογία του ΣτΕ, έχει επιτρέψει την εκτός σχεδίου δόμηση δημιουργώντας στους πολίτες την εύλογη πεποίθηση ότι κατέχουν ιδιοκτησία, όχι αγροτεμαχίου, αλλά οικοπέδου».
• Απουσία μελετών εκτίμησης της φέρουσας ικανότητας κάθε περιοχής: Ιδιαίτερα κρίσιμη είναι η εκτίμηση της φέρουσας ικανότητας των ιστορικών αστικών κέντρων (π.χ. Αθήνας, Θεσσαλονίκης), καθώς ακόμα και στις περιοχές όπου υφίστανται χρήσεις γης (π.χ. επιτρέπεται η ανάπτυξη καφέ ή εστιατορίων) παρατηρείται κατάχρηση αυτών, με τον υπερβολικό αριθμό συγκεκριμένων τουριστικών δραστηριοτήτων.

Επιλεκτική νομοθέτηση

Την ίδια στιγμή δεδομένης της έλλειψης χωρικού σχεδιασμού, παρατηρείται επιλεκτική νομοθέτηση για την ενίσχυση και ανάπτυξη τουριστικών δραστηριοτήτων, που ενώ αποβλέπει στον εξορθολογισμό της άναρχης τουριστικής συγκέντρωσης, «δημιουργεί παγιωμένες καταστάσεις, οι οποίες είναι δύσκολο να ανατραπούν μελλοντικά», επισημαίνει η έκθεση.

Ο Συνήγορος τονίζει ότι η Ελληνική Πολιτεία εμφανίζεται αναποφάσιστη ως προς την ουσιαστική επιλογή πολιτικής για την τουριστική ανάπτυξη της χώρας. «Πέρα από το ότι παρατηρείται υπερβολική καθυστέρηση στην εκπόνηση και έγκριση του χωροταξικού σχεδιασμού, ταυτόχρονα θεσπίζονται κατά παρέκκλιση διατάξεις που ευνοούν με ποικίλους τρόπους την ανάπτυξη τουριστικών εγκαταστάσεων» και συγκεκριμένα:

• Επιτρέπεται η χωροθέτηση μεγάλων τουριστικών επενδύσεων χωρίς να λαμβάνεται μέριμνα εναρμόνισής τους στον γενικότερο σχεδιασμό, που αυτή την χρονική στιγμή εκπονείται παράλληλα. Επιπλέον, δεν συνυπολογίζονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά μιας περιοχής και η φέρουσα ικανότητά της, καθώς δεν έχει θεσμοθετηθεί ακόμα η διαδικασία υπολογισμού της. Δημιουργούνται, έτσι, παγιωμένες καταστάσεις, δύσκολο να ανατραπούν.
• Επιτρέπεται η επέμβαση σε δημόσια δάση ή δασικές εκτάσεις, για τη δημιουργία τουριστικών εγκαταστάσεων (π.χ. ξενοδοχεία 4 και 5*, διαδρομές γηπέδων γκολφ, σύνθετα τουριστικά καταλύματα). Προϋπόθεση για τη νομιμότητα επέμβασης σε δάση και δασικές εκτάσεις, είναι η δραστηριότητα να κριθεί ως δημοσίου συμφέροντος.
• Επιτρέπεται η ανέγερση κατασκευών (εξέδρες) εντός ζώνης αιγιαλού, για την εξυπηρέτηση τουριστικών επιχειρήσεων που υπάγονται σε στρατηγικές επενδύσεις.
• Επιτρέπεται η οικοδόμηση σε απόσταση 30 μ. από τον αιγιαλό (αντί για το γενικώς προβλεπόμενο όριο των 50 μ.) των σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων. Στην έννοια αυτή προστίθενται συνεχώς νέες κατηγορίες.
• Επιτρέπεται η οικοδόμηση ξενοδοχείων σε οικόπεδα που στερούνται πρόσβασης σε οδό.
• Επιτρέπεται η συνένωση όμορων ιδιοκτησιών, που παλαιότερα απαγορευόταν ως ιδιωτική πολεοδόμηση. Η συνένωση αυτή αναμένεται (όπως έχει ήδη διαφανεί) να αξιοποιηθεί κυρίως από τουριστικές επιχειρήσεις για τη δημιουργία μεγάλων τουριστικών/οικιστικών συγκροτημάτων.
• Επιτρέπεται η διάνοιξη ή βελτίωση χάραξης οδών σε περιοχές εκτός σχεδίου, μέσω της απαλλοτρίωσης ακινήτων ή της σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων σε αυτά, για την εξυπηρέτηση πρόσβασης (μεταξύ άλλων) σε τουριστικές εγκαταστάσεις που υλοποιούνται μέσω στρατηγικών επενδύσεων.
• Ο φόρος διαμονής που βαρύνει τους διαμένοντες στα τουριστικά καταλύματα δεν επεκτείνεται στους διαμένοντες στα σύνθετα τουριστικά καταλύματα