Λειτουργία μη κρατικών Πανεπιστημίων στην Ελλάδα, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο και το Ελληνικό Σύνταγμα

Θεωρούμε καθήκον μας να παρέμβουμε στο δημόσιο διάλογο, που αφορά στην ίδρυση μη κρατικών, μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων στη χώρα μας.

Η σχετική νομοθετική πρωτοβουλία της Κυβέρνησης έρχεται να καταργήσει μία εθνική ιδιαιτερότητα, που αντιβαίνει σε μεγάλο βαθμό τις διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας μας. Η Ελλάδα έχει το θλιβερό προνόμιο να είναι μία από τις ελάχιστες χώρες, που επιτρέπει αναχρονιστικά και εκτός ευρωπαϊκού πλαισίου την λειτουργία μόνο κρατικών πανεπιστημίων.

Στο άρθρο 16 παρ. 2 του Συντάγματος, ορίζεται πως η παιδεία αποτελεί «βασική αποστολή του Κράτους». Στην παρ. 5 αναφέρεται πως η εκπαίδευση «παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου», δίνοντάς τους «πλήρη αυτοδιοίκηση», θέτοντας τα ιδρύματα «υπό την εποπτεία του Κράτους» αναγνωρίζοντας στους καθηγητές τους, στην παρ. 6, την ιδιότητα του «δημόσιου λειτουργού». Οι διατάξεις αυτές, όπως ερμηνεύονται μέχρι σήμερα από το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ), απαγορεύουν την ίδρυση και τη λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων (ΣτΕ, Ολ 2274/1990, 3457/1998). Το Σύνταγμα του 1952 , καθώς και τα χουντικά συντάγματα του 1968 και 1973, προσέδωσαν στα Πανεπιστήμια, τη μορφή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) ενισχύοντας την κρατική εποπτεία, δηλ. τον πλήρη έλεγχο, κάτι που επισφράγισε το άρθ. 16 του νυν Συντάγματος του 1975, οι διατάξεις του οποίου δεν αναθεωρήθηκαν.

Ένα νέο, σαφές πλαίσιο υποχρεώσεων

Η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και η προσχώρησή μας στην συμφωνία GATS του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου έχουν δημιουργήσει ένα νέο, σαφές πλαίσιο υποχρεώσεων, ως προς το καθήκον της χώρας μας να διασφαλίζει έναν υγιή, λειτουργικό ανταγωνισμό στην εσωτερική της αγορά, της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συμπεριλαμβανομένης.

Το 2017, για παράδειγμα, η Ουγγαρία απαίτησε από Πανεπιστήμια εκτός Ε.Ε. να τηρούν δύο υποχρεώσεις, προκειμένου να λειτουργήσουν παραρτήματα στην επικράτειά της: αφενός να υπάρχει διακρατική συμφωνία της Ουγγαρίας με την τρίτη χώρα και αφετέρου το μητρικό (αλλοδαπό) ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα να παρέχει υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και στη χώρα προέλευσής του. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άσκησε προσφυγή ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, υποστηρίζοντας ότι ο νόμος της Ουγγαρίας για την τριτοβάθμια εκπαίδευση ήταν ασυμβίβαστος τόσο με τις δεσμεύσεις που ανέλαβε η Ουγγαρία στο πλαίσιο της GATS όσο και με την ελευθερία εγκατάστασης, την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και τις διατάξεις του Χάρτη σχετικά με την ακαδημαϊκή ελευθερία, την ελευθερία ίδρυσης ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και την επιχειρηματική ελευθερία.

Με απόφασή του (C?66/18-2020), το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) διαπίστωσε ότι η Ουγγαρία όντως παραβίαζε με τους δύο αυτούς όρους το ευρωπαϊκό δίκαιο. Η άποψη της Ουγγαρίας ότι η τριτοβάθμια εκπαίδευση αποτελεί αποκλειστικό προνόμιο των κρατών μελών δεν έγινε δεκτή. Το δικαστήριο έλαβε υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση και κατ΄ επέκταση η Ουγγαρία είναι συμβαλλόμενο μέρος της Γενικής Συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS) του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, που τέθηκε σε ισχύ το 1995. Η συμφωνία αυτή απαιτεί από τα μέλη του ΠΟΕ να μην τροποποιούν τους όρους ανταγωνισμού εις βάρος προμηθευτών από τρίτες χώρες. Στη βάση αυτή, το δικαστήριο διαπίστωσε ότι η «απαίτηση προηγούμενης συνθήκης με την χώρα, όπου εδρεύει το αλλοδαπό πανεπιστήμιο» της Ουγγαρίας συνιστά παραβίαση του άρθρου XVII της GATS. Το ίδιο ισχύει για τον δεύτερο όρο της Ουγγαρίας, ήτοι την απαίτησή το αλλοδαπό – μητρικό πανεπιστήμιο να παρέχει εκπαίδευση στο κράτος όπου έχει την έδρα του. Ως προς το δεύτερο αυτό σκέλος, το δικαστήριο διαπίστωσε παραβιάσεις και του άρθρου 49 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ελευθερία εγκατάστασης) και του άρθρου 16 της οδηγίας της ΕΕ για τις υπηρεσίες.

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), λοιπόν, ρητά έχει κρίνει μέχρι τώρα, ότι οι εθνικές ρυθμίσεις για την τριτοβάθμια εκπαίδευση πρέπει να σέβονται τα άρθρα 13, 14 παρ. 3 και 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δηλαδή την ακαδημαϊκή ελευθερία, την ελευθερία της εκπαίδευσης και την επιχειρηματική ελευθερία. Επομένως, η απόφαση του ΔΕΕ, καλύπτει τα ευρωπαϊκά ΑΕΙ που θέλουν να εγκατασταθούν στη χώρα μας. Περαιτέρω, το ΔΕΕ απεφάνθη ότι τα κράτη-μέλη της Ε.Ε. δεσμεύονται για τη λειτουργία ξένων (εκτός Ε.Ε.) ΑΕΙ στην επικράτειά τους από τη γενική συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών, στο πλαίσιο της συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου.

Στο σημείο αυτό αξίζει να αναφερθεί ότι στις παραγράφους 2 και 3 του άρθ. 28 του Συντάγματος, καθώς και την ερμηνευτική δήλωση του ιδίου άρθρου – με σκοπό την ένταξη της χώρας στην Ε.Ε – φαίνεται ότι η Ελλάδα αποδέχεται την υπεροχή των Ενωσιακών Συνθηκών έναντι του Ελληνικού Συντάγματος. Ο όρος της αναλογικότητας που τίθεται από το Σύνταγμα θεσπίζεται στο άρθρο 5 παρ. 4 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Αν η ίδρυση μη κρατικών ΑΕΙ προσβληθεί ενώπιον του ΣτΕ, το Ανώτατο Δικαστήριο θα στείλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για να αποφανθεί επί της νομοθετικής ρύθμισης, με πιθανότερη απάντηση, την ελεύθερη ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων. Η Ε.Ε και το ΔΕΕ, αντιλαμβάνονται την ιδιαιτερότητα της παιδείας (βλ. άρθρα 165 και 166 της ΣΛΕΕ), εντός της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών (βλ. άρθρα 45, 49 και 56 της ΣΛΕΕ, επίσης, βλ. τις αποφάσεις του ΔΕΚ (ήδη Γενικό Δικαστήριο) στις υποθέσεις C-153/02 – Neri, C-340/89 – Vlassopoulou, C-274/05 – Επιτροπή vs Ελληνικής Δημοκρατίας, C-84/07 – Επιτροπή vs Ελληνικής Δημοκρατίας, επίσης, βλ. ΣτΕ (Ολ) 2770/2011 & ΣτΕ (Ολ) 3099-3104/2017).

Υπόλογος στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Το ευρύτερο αυτό πλαίσιο οδηγεί σε επιπλέον σκέψεις. Στην λογική της αμοιβαιότητας εντός της Ένωσης, η Ελληνική πολιτεία κινδυνεύει να βρεθεί υπόλογος στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αν απαιτήσει εγγυητική επιστολή από ένα δημόσιο, ευρωπαϊκό πανεπιστήμιο, όταν δεν απαιτεί αντίστοιχες λειτουργικές απαιτήσεις από τα ημεδαπά δημόσια ιδρύματα. Επιπλέον, πως ένα κερδοσκοπικό πανεπιστήμιο θα μπορεί να ιδρύσει ένα μη κερδοσκοπικό παράρτημα στην Ελλάδα; Αν εισπράττει τα λεγόμενα royalties (δικαιώματα) από το ελληνικό, μη κερδοσκοπικό παράρτημα προς όφελος του κερδοσκοπικού μητρικού ιδρύματος, τότε αυτά δεν θα αποτελούν μέρος του ισολογισμού του; Κι αν ένα ιδιωτικό, κερδοσκοπικό πανεπιστήμιο του εξωτερικού μπορεί να ιδρύσει πανεπιστήμιο στην Ελλάδα, πως θα απαγορευτεί κάτι ανάλογο από μια κερδοσκοπική, μη εκπαιδευτική εταιρεία κατά τη λογική της παραπάνω απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου και των υποχρεώσεων της χώρας μας έναντι των ευρωπαϊκών συνθηκών και του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου;

Λέμε, ακούμε τους όρους «δημόσιο» και «ιδιωτικό» Πανεπιστήμιο, μάλλον επιδερμικά. Νομικά όμως, «Δημόσιο Πανεπιστήμιο» δεν σημαίνει “κρατικό μονοπώλιο”. Ναι μεν το Σύνταγμα απαιτεί τα ΑΕΙ να λαμβάνουν τη μορφή «Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου» (Ν.Π.Δ.Δ), όμως, δεν αποκλείει τη δημιουργία Σχολών στις οποίες θα συμμετέχουν μη κερδοσκοπικοί φορείς (π.χ. κοινωφελή Ιδρύματα), αλλοδαπά ΑΕΙ, ιδιώτες, υπό την προϋπόθεση, να λάβουν τη μορφή του Ν.Π.Δ.Δ., παραμένοντας υπό κρατική εποπτεία/ έλεγχο και ποιοτικά χαρακτηριστικά. Υπ’ αυτή την οπτική ερμηνείας, ένα αμιγώς «ιδιωτικό» Πανεπιστήμιο, δεν παύει να είναι «δημόσιο» αφού ελέγχεται από το Κράτος στα πρότυπά του, ενώ δεν σημαίνει αυτονόητα μια ακραία ανέλεγκτη κερδοσκοπική επιχείρηση. Εξάλλου, το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση ΣτΕ (Ολ) 2411/2012, έκρινε σύμφωνη με το Σύνταγμα την εισαγωγή διδάκτρων για τα μεταπτυχιακά, παρά την ρητή πρόβλεψη της παραγράφου 3 του άρθρου 16 πως «όλοι οι Έλληνες έχουν δικαίωμα δωρεάν παιδείας, σε όλες τις βαθμίδες της». Μία ρεαλιστική “αναγκαία” απόφαση, που υπό τις παρούσες συνθήκες, βοήθησε στην επιβίωση των μεταπτυχιακών σπουδών στην Ελλάδα. Αντίστοιχα, καταβολή διδάκτρων προβλέπται και για τα προπτυχιακά προγράμματα του δημόσιου, Ελληνικού Ανοικτού Πανεπιστημίου. Στην ίδια σκέψη θα μπορούσε να τεκμηριωθεί και η καταβολή διδάκτρων στα “ιδιωτικά” πανεπιστήμια.

Η ίδρυση μη κερδοσκοπικών, μη κρατικών πανεπιστήμιων από αντίστοιχα μη κερδοσκοπικά αλλοδαπά ιδρύματα δείχνει για την ώρα ως η πιο ασφαλής επιλογή, ειδικά αν οι προβλέψεις ίδρυσης και εγγυοδοσίας είναι αντίστοιχες με αυτές που απαιτεί η Ελληνική πολιτεία για τα ημεδαπά κρατικά ιδρύματα. Επιπλέον, η πρόβλεψη για μια νέα μορφή ΑΕΙ, τα οποία, ως Ν.Π.Δ.Δ. ειδικής μορφής, αφενός δεν θα είναι αναγκαστικά κρατικά, αφετέρου δεν θα είναι κερδοσκοπικά, αλλά μικτά θα ανοίξουν δρόμους για μια σειρά φορείς, όπως οι Δήμοι και τα Επιμελητήρια. Τα νομικά κωλύματα θα βρεθεί τρόπος να ξεπεραστούν, θέλοντας και μη, λόγω της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αναλύθηκε παραπάνω. Όπως αναφέρει ο καθηγ. Γιώργος Δελλής, της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ: “Η λύση αυτή θα έσπαγε κάπως το μονοπώλιο των κρατικά εξαρτώμενων Σχολών και ίσως άφηνε χώρο για μια σοβαρή εναλλακτική πρόταση στο χώρο της ανώτατης παιδείας. Δεν είναι πανάκεια, αλλά ούτε ερμηνευτικά αδιανόητη. Πιθανόν να είναι και η μόνη εφικτή εάν το άρθρο 16 του Συντάγματος παραμείνει παγωμένο στον αναθεωρητικό χρόνο”.

Σημειώνουμε ότι αν είχαν αναθεωρηθεί οι διατάξεις των παραγράφων 5 και 6 του άρθρου 16 του Συντάγματος και είχε προβλεφθεί η δυνατότητα δημιουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ, δεν θα υπήρχαν τώρα ποικίλες ερμηνείες ή προσχώματα, που έτσι και αλλιώς η χώρα θα αναγκαστεί να άρει, βάσει της Ε.Ε., του ΔΕΕ και του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (Π.Ο.Ε). Επειδή όμως αναθεώρηση δεν έχει γίνει, ούτε προβλέπεται άμεσα, μάλλον θα οδηγηθούμε σε νομοθετήματα που θα πάσχουν, θα προσβληθούν δικαστικώς και τη λύση θα δώσουν αναγκαστικά τα Ευρωπαϊκά και Διεθνή Όργανα.

Τέλος, θα ήταν παράλειψη να μην αναφέρουμε την σημαντική συμβολή ιδιωτών στην ανάπτυξη των δημόσιων πανεπιστημίων της χώρας. Ιστορικά, το Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο μεγαλούργησε μετά τις ευεργεσίες του Γεωργίου Αβέρωφ, του Νικολάου Στουρνάρη και της Ελένης Τοσίτσα. Το Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών, το 1911, επεκτάθηκε χάρις στην ευεργεσία του Ηπειρώτη ευεργέτη Ιωάννη Δόμπολη, που διέθεσε όλη του την περιουσία στο Ελληνικό Δημόσιο με τον όρο ότι το ποσό που θα σχηματιζόταν (στην τότε αυτοκρατορική τράπεζα της Ρωσίας) μαζί με τους τόκους μέχρι το 1906 θα χρησιμοποιούνταν για την ίδρυση και λειτουργία πανεπιστημίου στα Γιάννενα ή στην Αθήνα, που θα ονομαζόταν Καποδιστριακό πανεπιστήμιο, προς τιμή του πρώτου Κυβερνήτη της Ελλάδος, Ιωάννη Καποδίστρια. Η Πάντειος (ήδη Πάντειο Πανεπιστήμιο) ιδρύθηκε το 1927 από ιδιωτικό κληροδότημα (Φραγκούδης, Πάντος) και η Βιομηχανική Σχολή Πειραιά (ήδη Πανεπιστήμιο Πειραιώς), το1938 από το Σύνδεσμο Ελλήνων Βιομηχάνων και Βιοτεχνών, με το Σύνδεσμο Ανωνύμων Εταιρειών Ελλάδος.